第13期
（总第367期）
宿迁市人民政府办公室
宿迁市人民政府研究室 2008年7月7日
农民参与管理：提高农村灌溉用水经济社会
效益的有效途径
——关于对湖南省岳阳市铁山灌区农民用水协会的考察报告
宿迁市农业开发局
为学习先进地区实施外资项目经验，推动我市农业开发工作上台阶、上水平，我局于4月上旬组织相关处室同志赴湖南省岳阳市铁山灌区进行了工作考察。该区资源环境优越，科学的管理体制、成功的管理经验、显著的经济社会效益，对我市具有很强的借鉴意义。
一、铁山灌区基本情况及灌溉用水管理运行机制
铁山灌区位于湖南省北部、洞庭湖以东新墙河中下游丘陵
地带，东起岳阳县公田镇、西抵洞庭湖滨、南达汩罗市、北接临湘市，是湖南省重要的商品粮基地、洞庭湖粮食主产区之一，总人口116万人，其中农业人口71.3万人。灌区属亚热带东南季风气候区，气候温和，雨量充沛，无霜期长，为农业生产提供了极为有利的自然条件。铁山灌区设计灌溉面积95.37万亩，系湖南省第二大灌区，灌溉作物以水稻为主，灌溉保证率达82%。铁山水库是灌区的骨干水源工程，系拦截洞庭湖支流新墙河而成，1977年动工兴建，1982年基本建成并投入运行。水源主要靠天然降雨蓄水，水库集雨面积493平方公里，总库容6.35亿立方米，正常蓄水位92.2米，相应库容5.46亿立方米，是一座以农业灌溉为主，兼有城镇供水、防洪、拦砂、发电、水产养殖、生态旅游等综合功能的大型多年调节水库，在当地经济发展中位置举足轻重。
铁山灌区自1982年投入运行以来，为加强管理和规范用水，积极探索工作新方法和行之有效的管理模式，吸引农民积极参与灌区用水管理，组建农民用水协会，并不断加以完善，充分发挥农民的主动参与意识和主人翁意识，有效提高了管理效率和效益。这一做法大体经历了四个重要发展阶段：
酝酿试点阶段（1994-1995年）。世界银行在长江流域水资源项目中实施用水农民自主管理灌排区的管理机制。铁山灌区于1994年引入这一理念，在世界银行资助的项目中开展自主管理灌排区和农民用水户协会管理模式研究试点。1995年初，经岳阳市政府批准，选定世界银行在北灌区井塘支渠灌溉区的项目作为协会建设试点，1995年12月19日组建了湖南省第一个农民用水协会—长塘农民用水协会。
初步发展阶段（1996-1997年）。在国家水利部农水司、中国灌区协会积极推动下，铁山灌区认真总结试点工作经验，结合各地实际情况，迅速发展农民用水协会，让更多的用水农民参与到用水、管水工作中来。1996年，铁山灌区的做法和经验在由中国灌区协会主办、四川省都江堰灌区承办的大型灌区“用水户参与灌溉管理改革”研讨会上作了介绍，并得到了高度评价。
稳步推广阶段（1998-2000年）。农民用水协会建设由点到面不断推广。在此期间国家加大了铁山灌区续建配套与节水改造的投入力度，陆续安排国债资金对末级渠系进行配套和改造，铁山灌区抓住机遇，在世界银行项目区的北灌区新建了9个农民用水协会，在非项目区的南灌区新建了4个农民用水协会。
巩固拓展阶段（2001年至今）。灌区用水协会建设稳步巩固拓展。2004年，铁山灌区被国家水利部列入面向贫困人口的农村水利改革一、二期项目区，为协会建设提供了一定的经费支持。此后新建推广协会27个，示范协会5个，有力地促进了协会管理模式在全灌区的推广。
二、农民用水协会在促进灌区持续发展中的重要作用
铁山灌区通过成立农民用水协会，对于巩固扩大灌区“两改一提高”成果、推进灌区可持续发展、促进新农村建设都发挥了重要的促进作用。13年来，铁山灌区已组建协会51个，涉及5个县（市、区）24个乡（镇）308个行政村，参与农户8.8万户，人口34.9万人，协会管理灌溉面积达36.8万亩，占灌区实灌面积的61.3%，年节水3000万立方米，降低农业灌溉成本近400万元，增加粮食生产能力近3000万公斤。具体表现在四个方面：
（一）解决了工程管理责任“缺位”问题，加快了灌区水利建设步伐。实行用水户参与灌溉管理，落实了分级办水利的原则，同时分别明确了政府、灌区和农户的责、权、利，地方政府主要责任是落实支渠以上的水利建设投入和水资源管理，灌区主要任务是加强内部运行管理和骨干工程建设管理，农民则负责支渠以下田间工程的整治维护和管理，建立了农民自主参与、协会自行组织、政府协调服务的新机制。2005年冬至2006年春，铁山灌区将受益县（市、区）的水利建设、农业开发、国土整治等项目进行有机整合，加强了末级渠系配套建设，加快了灌区水利建设步伐。
（二）减轻了农民负担，促进了农民持续增收。用水协会遵循市场经济运行规则，促使灌溉用水的供需双方直接见面，明确了各自的责任，建立了透明的水费计收制度，减少了中间环节，避免了水费计收层次多、收缴不规范、搭车、代收、克扣等现象，农民用的是“明白水”，交的是“放心钱”，水费支出降低了10-20%，大大减轻农民负担。灌区亩均粮食增产100公斤左右，调动了农民从事农业生产的积极性，农民收入水平因此持续提高。
（三）促进了节约用水，加快了节水型社会建设。实行新的管理模式之前，该灌区农户灌溉用的是“大锅水”、“福利水”，大水漫灌现象比比皆是，农户用水无节制，水资源浪费十分严重。铁山灌区促进用水主体向节水主体转变是建设节水型社会的首要任务，通过建立农民用水协会，为农民节水搭建了一个平台，促进了用水观念转变。铁山灌区在51个用水协会都推行“两到户、三公开”制度，即输水到户、收费到户、水价公开、灌溉面积和实用水量公开、协会账目公开。水价由用水户代表大会确定，实行两个不同价：按照年度上、中、下游不同的灌溉用水量，实行同水不同价；按照年度工程维护费、运行管理费和购水费三项开支的不同，实行不同年度不同价，水费每年9月底前全部交清，用水户知道用了多少水、应交多少钱，节水意识明显提高。同时，为增强协会水费、工程和财务管理的透明度，协会每年年初召开一次用水户代表大会，讨论全年财务预算报告、工程维修计划、水费收取标准等，年终召开一次用水户代表大会，审议全年财务决算报告，检查工程维修计划执行情况，并根据财务决算报告，重新确定第二年水费收取标准，形成了科学合理的水价机制。
（四）规范了灌溉用水管理，促进了和谐社会建设。2006年，铁山灌区管理局在黄沙街镇建立了4个农民用水协会，统一灌溉用水管理，用水过程中根据实际情况，及时调整水量分配，上下游统一协调，用水户对灌溉管理用水有知情权、参与权、决策权和监督权，对各项水事活动实行民主管理、民主议事、民主决策、民主监督，真正实现了农民在水权上的当家作主，很多矛盾在协会或用水小组内部得以解决，形成了良好的用水秩序，全镇出现了“无水事纠纷、无干旱死角、无人为破坏灌溉设施、无用水户拒交水费、无用水户上访”的良好局面。铁山灌区已建的51个农民用水协会，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，解决了过去用水过程中的许多矛盾和纠纷，不仅农民满意，而且地方政府、水管单位也非常满意，促进了和谐灌区的建设。
三、几点启示
我市是农业大市，拥有660万亩耕地，有大中型灌区17处，灌溉耕地总面积487.8万亩，有效灌溉面积365万亩。节电、节水、节本是农业可持续发展的重要措施，加强农民用水协会建设和管理，充分挖掘灌溉用水、节水潜力也是我市农业开发工作的重点和研究的重要课题。它山之石，可以攻玉。铁山灌区的成功经验，对我市今后更加科学合理地管理灌溉用水具有重要的借鉴和启示意义。
（一）建设好灌区，必须加强组织协调，完善和推广农民用水协会运行模式。地方政府是推进农民用水协会管理模式转变的主导力量。应将推进农民用水协会模式列入政府为农民办实事项目，列入议事日程，农开、水务、民政、物价、财政等相关职能部门要互相协作，在推广、扶持、管理、监督等方面各尽其职，努力构建科学的农民用水服务网。目前，我市利用世界银行贷款资助的农业灌溉项目已在宿豫区、泗洪县开始运行，三期世行贷款项目正在我市实施过程中，14个农民用水协会也相应成立，可在借鉴铁山灌区成功经验的基础上，进一步总结和完善我市一些好的做法，在有条件的灌区进行推广。
（二）建设好灌区，必须加强舆论宣传，强化农民有偿、节约用水意识。农民参与灌区的管理模式，是发挥农民用水协会作用的坚实基础。可通过新闻媒体、会议、讲座等多种形式和渠道，加强相关政策法规、用水协会运行程序等方面宣传培训，不断强化花钱用水、节约用水、参与管理的意识，真正使农民理解、接受、支持农民用水协会工作。
（三）建设好灌区，必须加强协会组织建设，充分发挥基层干部参与管理的积极性。用水户参与灌溉管理，用水协会取代原来乡、村、组负责的管理收费职能，特别是采取一票到户的方式收费后，如何充分发挥基层干部积极性显得尤为必要和迫切。为加强用水协会的组织建设，提高协会成员管理能力，可从乡（镇）水利站、村组退下来的人员中聘请部分事业心强、思想素质好、公道正派的同志到协会工作，发挥主导和带头作用。同时，吸收一些个人素质高、地方威信力高的群众参加协会管理，以保证协会组织的巩固稳定和相关工作的顺利开展。
（四）建设好灌区，必须加强监督管理，促进农民用水协会健康发展。强化监督管理，是农民用水协会良性循环、健康发展的重要保证。项目实施所在乡（镇）政府及有关职能部门要加强对用水协会的监督管理，通过定期考核等方式促进协会规范运作，特别是要督促用水协会严格履行有关章程。用水协会每年至少要在年初、年终召开两次用水户代表大会，年初大会讨论通过全年的灌溉用水计划、工程维护计划及财务预算计划，年终总结和通过年度财务决算等事项，相关情况和结果进行公示，做到家喻户晓，自觉接受群众监督。
考察组成员：张 旭 花正华 纪云昌
张用军 栾芬娥 胡庆龙
报：市有关领导
发：市直有关部门
责任编辑：嵇蔚君 朱 健 李 成 电话：84368061
宿内简字第010号 共印35份
